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關于PPP項目財政職能定位與管理的思考

放大字體  縮小字體 發布日期:2018-09-14  來源:網絡  瀏覽次數:579
導讀:nbsp;一、財政部門在ppp項目管理中的職能定位 根據黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中作出的重要舉措分工方案,財政部門是落實“社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任部門。2014年9

 一、財政部門在ppp項目管理中的職能定位

根據黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中作出的重要舉措分工方案,財政部門是落實“社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任部門。2014年9月,財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號),是財政部力推ppp模式以來頒布的第一份正式文件。財政部在基礎設施及公共服務領域大力推廣運用PPP模式,從制度建設、機構能力、政策扶持、項目示范等方面開展了一系列工作,明確了財政部門在PPP項目實施過程中應履行的職責。財政部政府和社會資本合作中心的成立,為各級財政部門開展PPP工作提供了技術支撐和組織保障,《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)文件的出臺,促進了PPP規范健康發展,強化了政府和社會資本合作項目中的財政管理職能,確立了財政部門在PPP項目推進過程中的職能定位。各級財政部門對PPP模式的管理水平經過近五年的積極探索,已從最初的培訓學習階段提升到如今的趨于成熟、規范管理的新高度,財政部門對PPP模式的管理重點已轉向抓規范、嚴監管、控風險,嚴格物有所值和財政承受能力論證程序,從單純關注項目落地數量,向關注項目規范性轉變;從重視增量項目,向更加重視存量項目轉變;從關注短期效益,向關注中長期效益轉變。

二、財政部門PPP管理職能中應重點關注的問題

1.實施機構對PPP業務認知不夠,專業素質不高。項目識別論證階段,實施方案的編制由政府授權的項目實施機構開展,而項目實施機構大部分為建設、交通、水利等行業主管部門,因自身業務職能所限,極少有運作PPP項目的經驗和相應的專業知識,然而實施方案既是PPP項目的靈魂,又具有極強的專業性,雖然可以委托第三方咨詢機構編制方案,但受困于實施機構管理能力的限制,方案編制存在局限性、方案編制質量有待提高。

2.項目謀劃過度依賴咨詢機構,風險控制缺位。咨詢機構在PPP項目推進過程中承擔了實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、運營中期評估以及相關法律、財務等服務,為項目推進提供必不可少的專業支持,但打鐵還需自身硬,如果財政部門或實施機構沒有形成懂技術、有經驗的專業PPP管理隊伍,項目的風險把控毫無疑問將受到咨詢機構的掣肘,甚至造成重大風險。

3.立項審批環節多方溝通不夠,后期變更難度大。立項審批是PPP入庫的前提,項目規范入庫是財政管理的根本。在項目未立項、可行性研究沒經專家論證通過的前提下,編制具體實施方案沒有完整的基礎數據支撐,無異于空中樓閣。實施機構、發改、財政部門前期應加強溝通、密切配合,要對建設規模、投資概算、建設工期等核心要素達成共識,并及時反饋和解決各方存在的問題和建議,避免PPP項目立項手續與PPP項目實施方案銜接出現問題,扎實做好項目前期工作。

三、落實PPP項目管理職能的對策及建議

1.財政部門要提前介入,站位全局通盤設計。PPP是推進國家治理方式現代化的體制機制變革,是供給側結構性改革的重要部分。財政部門要站位財稅改革的高度,從正確處理政府和市場的關系入手,發揮政策引導作用,變被動服務為主動參與,遴選項目要向農業、旅游、教育、文化、體育、養老等重點領域傾斜,鼓勵民營企業參與,提高本地區項目民營企業參與率,促進區域經濟結構調整和發展方式轉變。

2.量化工作流程,打造專業團隊,做好宣傳培訓。現階段,推動統一市場建設的PPP立法或條例尚未出臺,部門分工管理存在交叉重疊現象,站位財政職能的宣傳培訓內容要與財政業務具體實踐相結合,堅持問題導向。要認真梳理,盡可能量化財政部門在PPP項目各個管理環節中的政策要求和具體工作任務,并匯編成冊,組織各個實施機構共同學習和研判,理順思路、統一思想,取得其他部門的理解和支持,建立專業隊伍,提高工作效率。同時,注重案例挖掘,對于實施效果好、代表性強的項目,做好經驗總結和提煉,通過培訓擴大示范效應。

3.主動牽頭部門間協調溝通,做到各部門業務有機銜接。財政部門要主動牽頭部門間協調溝通,建立議事機制,做到“三個定期”。定期收集各個項目的問題建議、定期召開相關部門工作協調推進會、定期通報各項目的工作進度。建立聯絡員制度,及時掌握項目進展情況,切實提高服務效能和工作效率,及時協調項目實施進程中出現的各種問題,注重項目跟蹤,確保不因協調不到位而影響項目進展,形成推進合力,確保項目順利開展。

4.建立實施方案內部評價機制,引導多方把控項目風險。PPP項目實施方案是PPP項目合作框架體系,實施方案應做到風險分配合理、權利義務明晰。為了盡可能規避實施方案中存在的風險,在專家進行物有所值和財政承受能力驗證之前,在謹慎性原則的前提下,財政部門應牽頭對新入庫項目啟動實施方案內部評價程序,內部評議程序由實施機構、發改、財政、法制辦及第三方專家參與,一是從各自部門角度對實施方案進行梳理,消除溝通不徹底、專業素質不夠造成的疏漏;二是第三方專家提前參與,有助于對咨詢機構形成約束,提高后續“兩評”質量;三是形成“PPP項目建議書”報政府審議,綜合多方意見,多角度把控項目風險。對于內部評議未獲通過或修改不到位的項目,財政部門暫停入庫。

5.量化實施方案中的可比指標,為后續項目開展提供數據支撐。一是對項目的標的、回報率等可比參數嚴格量化,確定上限,如:建設期利息、合理利潤率、折現率等,新入庫項目要結合已落地PPP項目費率情況,原則上費率上限按照專家已評審通過最新入庫落地的項目費率上限確認,提高財政資金使用效率;二是梳理本地區已落地項目風險分配框架作為新謀劃項目的參考依據,避免因不同咨詢機構和實施機構對PPP模式運行的理解和認識不同造成的同類型PPP項目風險分配差異過大,甚至造成風險分配不合理。

6.嚴守10%支出紅線,做到測算數據有理有據。2015年財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》,要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。那么未來年度一般公共預算支出數額預測值的確定,將直接影響財政承受能力上限,建議由本級財政部門參照前三或五年相關數額的平均值測算,做到所有項目預測口徑一致、支出責任不漏項、數據來源有依據。

(來源:《預算管理與會計》2018年第9期,49-50)


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